【党史中的人大历程】为人民代表大会制度形成和发展的开创性尝试

2021-05-10 点击次数

          第一次全国苏维埃代表大会的胜利召开,成立了中华苏维埃共和国,选举产生了中华苏维埃共和国中央执行委员会,通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》,莫定了国家政权运行的基本规则、组织体系和权力结构。两次苏维埃大会是中国苏维埃运动最辉煌鼎盛的标志,为人民代表大会制度的形成和发展进行了开创性的伟大尝试。

(一)建立了国家形态的苏维埃政权

中华苏维埃共和国的成立,是中国共产党打碎旧的国家机器、建立新的国家政权的伟大尝试,标志着我们党领导的革命政权已经发展成为国家形态,为处于水深火热之中的全国劳苦大众指明了奋斗的方向,推动了苏维埃运动的蓬勃发展。到1934年初,中华苏维埃共和国总面积扩充到1348180平方公里(包括固定的苏区和红色游击区)“仅固定的苏区面积就有681255平方公里,比法国的面积大191%,比德国大313%,比日本大5415%,比英国大645%”①,全国先后成立了几百个县级苏维埃政府。尽管受到当时战争环境的影响,苏维埃代表大会制度还不够完善,但它创建的一整套工农民主专政的国家治理结构,与当时中国存在的或存在过的政权相比,无疑是一种全新的先进的政权形态。

1. 建立了层级清晰的权力机关

全国苏维埃代表大会是中华苏维埃共和国的最高政权机关,每两年召集一次。全国苏维埃代表大会的代表,由各省苏维埃代表大会、中央直属市、直属县苏维埃代表大会及红军所选举出来的代表组成。“全苏大会”闭会期间,由其选举产生的中央执行委员会为中华苏维埃共和国的最高政权机关。在中央执行委员会闭会期间,中央执行委员会主席团为中华苏维埃共和国的最高政权机关。省、县、区、市、乡各级苏维埃政权机关,为苏维埃政权的地方组织,称地方苏维埃。省苏维埃代表大会是全省最高政权机关,省苏执行委员会由其选举产生,为闭会期间全省最高政权机关。县(区)、乡(市)各级苏维埃建制与省苏相仿。

2. 建立了职能完备的行政体系

“人民委员会为中央执行委员会的行政机关,负指挥全国政务的责任”①。“一苏大会”时,中央人民委员会设有91局,即外交、军事、劳动、财政、土地、教育、内务、司法、工农检察等人民委员部和国家政治保卫局。“一苏大会”后,人民委员会共设111局,增设粮食人民委员部和国民经济人民委员部,将原工农检察人民委员部改为工农检查委员会,并在中央执行委员会之下设立审计委员会。省、县、区等各级苏维埃执行委员会之下,参照中央设立相关部门。

3. 建立了职权分明的司法体系

从中央到地方设立最高法院和省、县、区三级裁判部的四级司法组织系统。其中,最高法院隶属中央执行委员会,并受其领导,“为国家最高审判机关和国家审判程序上的最后判决机关,经其判决的案件为终审判决”。最高法院对地方各级裁判部则实行垂直领导。下级裁判部则直接受上级裁判部领导,同时受同级苏维埃执委会指导,行使司法权时具有相对独立性。

这些探索实践,为人民代表大会制度“ ‘一府一委两院’ 由人大产生对人大负责、受人大监督” 基本体系的形成作出了重要贡献。

(二)进行了治国安邦的执政预演

建立和治理国家,对于年轻的中国共产党来说是一项新的考验我们党不断总结实践经验转变思想作风、改进工作方法,在中央苏区先后领导开展了数次声势浩大的民主选举,逐级选举乡、区、县、省和全国苏维埃代表和苏维埃政府,并在国体政体、根据地政权建设、经济建设、扩大红军以及文化教育等方面进行了尝试和探索,为新中国政权建设和国家建设提供了直接、鲜活的宝贵经验。

1. 选举制度的初步探索和实践

在选举工作中,注重依法对选民的资格、选举的程序以及不同阶级成分的居民代表比例作出详细规定。比如,选举权和被选举权方面,当年中华苏维埃的选举细则规定,居住在中华苏维埃共和国领土内的人民,凡年满十六岁的,无男女、宗教、民族的区别,具备规定的资格之一的,对苏维埃有选举权和被选举权;现在的选举法规定,中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,都有选举权和被选举权。同时,不断健全苏维埃代表大会选举程序,选举工作严格按照选举动员、划定选举单位、进行选民登记并公布选民名单、推荐并公布代表候选人、正式选举等5个步骤进行,充分保障了工农的选举权利得到落实,这与现在基层人大代表选举包含的选举动员、选区划分、选民登记、代表候选人的提出、正式选举等步骤大致相同。

2. 政权组织形式的初步探索和实践

在政权组织形式上,苏维埃共和国设置了权力机关行政机关、司法机关。各级苏维埃代表大会及其执行委员会集立法、监督和行政权于一身,在国家体制中起主导作用。苏维埃代表大会主要通过人事任免、预决算审核、法律法令批准审核以及审计监督等方式对行政权实施全面监督。除乡和市镇苏维埃由全乡或本城市选民选举出来并向选民报告工作外,其他各级行政机关领导成员均由权力机关选举产生,向权力机关负责并报告工作。司法机关隶属于苏维埃代表大会,受权力机关监督,对权力机关负责,代表人民的意愿行使对政府的监督权。政府及其行政执法人员实质上是接受人民的监督,是人民当家作主的具体体现。

3. 管理经济和社会事务领域的初步探索和实践

在管理经济和社会事务上,始终把发展经济作为粉碎国民党经济封锁、打破军事围剿的大事来抓,积极发展工农业生产、对外贸易,发行经济建设公债,不仅有效改善了群众生活,也保证了革命战争的物资需要。1932年,在中央苏区建立了国家银行并发行纸币,第一任行长是毛泽东同志的弟弟毛泽民。当时为发展苏区经济,不但第一次发行了公债,还发行了股票,这在当年是十分了不起的创举。同时,实行苏维埃文化教育和婚姻制度改革,开展土地革命,彻底解除反动统治阶级和封建礼教强加在工农群众身上的桎梏。

中华苏维埃时期实行的民主选举、民主监督、建立议行合一政体的执政预演,是中国共产党人初心和使命的真实写照,也标定了人民代表大会制度的本质属性。

(三)形成了初步配套的法律体系

中华苏维埃共和国在彻底摧毁国民党旧法体系基础上,大力开展法制建设,颁布了苏维埃国家根本法即宪法大纲,先后制定了刑事、经济、土地、劳动、婚姻等130余部法律、法令、条例,形成了苏维埃国家初步配套的法律体系,还探索了较为严谨科学的立法体制机制。

1. 制定了苏维埃国家根本法

全国苏维埃代表大会颁布的《中华苏维埃共和国宪法大纲》明确了苏维埃的国体和政体:中华苏维埃共和国是“工人和农民的民主专政的国家”“苏维埃全部政权是工人、农民、红军兵士及一切劳苦大众的”“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵会议(苏维埃)的大会”。从历史发展的脉络来看,我国现行宪法关于“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”的“国体”表述和“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”的政体”表述,与《中华苏维埃共和国宪法大纲》一脉相承。《中华苏维埃共和国宪法大纲》还确定了中华苏维埃共和国的任务、国家的性质、最高权力机构、地方政权机构、中华苏维埃区域的公民所享受的权利和应尽的义务等。这是中国共产党领导中国人民制定的第一部宪法性文献,兼具根本法和纲领性质。

 

2. 构建了苏维埃国家初步配套的法律体系

以《中华苏维埃共和国宪法大纲》为统领,中华苏维埃共和国建立了初步配套的法律体系。在颁布的130多部法律法令条例中,包括了《苏维埃组织法》《苏维埃临时组织法》等15部苏维埃国家组织法,《苏维埃选举细则》《苏维埃选举委员会的工作细则》等10部选举方面的法律法令条例,《行政管理法令》《公安管理法令》等30多件行政法规以及刑事诉讼、婚姻家庭、经济管理、土地政策、劳动政策等方面的相关法律法令条例。这些探索实践是我们现在以宪法为核心,以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、监察法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系的初步形态。

3. 探索了较为严谨科学的立法体制机制

中华苏维埃时期划分了各立法主体间的立法权限,明确了立法的程序和步骤,探索了较为严谨科学的立法体制机制。

1)立法权限的初步探索和实践

从立法权限上看,由全国苏维埃代表大会、中央执行委员会、中央执行委员会主席团、中央人民委员会、中央人民委员部组成的中央立法权限体系已然形成。《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》规定:“全国苏维埃代表大会听中央执行委员会的报告并讨论之,制定和修改宪法及其他法律”,“中央执行委员会得颁布各种法律和命令,并施行于中华苏维埃共和国的全境”,“中央执行委员会主席团,人民委员会及其他机关的法令和决议,中央执行委员会有停止执行和变更之权”,“中央执行委员会主席团有停止或变更人民委员部的决议和法令之权”,“人民委员会有审查修改或停止各人民委员部所提出的法令及其决议之权”。

2)立法程序的初步探索和实践

从立法程序上看,形成了建议、起草、审议、通过、公布五个衔接有序的环节。建议阶段,有权限的组织和个人,可以向本级或上级苏维埃立法机关或相关部门提出制定修改、废除某项法律的建议。起草阶段,立法机关或相关部门根据工作需要或立法建议进行法律草案起草工作。讨论阶段,立法机关对列入议事日程的法律草案进行审查和讨论。通过阶段,以苏维埃国家名义颁布的法律,除宪法需全国代表大会通过外,一般法律均由中央执行委员会或中央人民委员会会议通过。法律公布阶段,立法机关或行政首长将已通过的法律以训令、命令、布告、通告等形式予以正式公布,以便遵照执行。

 

3)立法注重基层调研和根据实际优化完善

苏维埃时期不仅制定法律法令条例,而且密切关注施行效果,立法工作者经常深入基层开展调研,并根据法律法令条例施行效果不断进行调整完善。《中华苏维埃共和国劳动法》实施后,张闻天同志曾前往江西横峰县调研执行情况,发现由于劳动法脱离实际,制定了过高的标准,与工业落后而且正处于武装斗争中的苏区实际情况不相适应。他在《五一节与〈劳动法》执行的检阅》一文中呼吁“要求我们的党与苏维埃政府用十分审慎的态度来解决“使《劳动法》的执行更能够适合于我们目前的环境与需要”。随后,根据调研结果,苏维埃临时中央政府提出修改劳动法,并重新颁布施行。

4. 苏维埃时期立法工作的历史经验

苏维埃时期的立法工作在理念、思路、举措等方面进行了艰辛的探索,为我们党在不同时期的立法工作提供了历史经验。具体表现在四个方面:

1)立法要坚持党的领导

我们党在苏维埃时期高度重视立法工作,对根本法和一些重要法律、法令和条例的制定提出明确要求、作出具体指示。比如,“一苏大会”制定的宪法大纲,党中央早在19305月就提出了苏维埃国家根本法(宪法)大纲草案,明确了苏维埃根本法的七项最大原则。1931115日,中共中央又给苏区中央局发来电报,确立了17条宪法原则要点,而且强调,“望提此原则要点在苏大会通过”。“一苏大会”最后通过的宪法大纲完整准确地贯彻了中共中央的精神和要求。此外,“一苏大会”和“二苏大会”通过的一系列法律决议以及临时中央政府所颁布的各项法令和条例,都是当时党的方针政策的具体体现。

2)立法要坚持以人民为中心

苏维埃立法的内容,不仅是人民群众的意志和利益的体现,而且也是人民群众革命实践的经验总结。早在开辟中央苏区时,毛泽东就提出,每个共产党员要像和尚念“阿弥陀佛”一样时刻叨念争取群众。坚持群众路线,是中华苏维埃时期立法工作最显著的特点。比如,《中华苏维埃共和国土地法令》规定:“雇农、普力劳动农民均不分男女同样有分配土地的权限。” “老弱残废以及孤寡,不能自已劳动而且没有家属可依靠的人,应由苏维埃政府实行社会救济,或分配土地后,另行处理。”苏维埃士地法的规定,得到了苏区广大人民群众的衷心拥护。当时制定的《中华苏维埃共和国婚姻法》,确立了婚姻自由、一夫一妻制和保护妇女、儿童权益的三大原则,解放了受压迫的妇女,废除了封建落后的婚姻制度,开创了我国婚姻制度改革的新纪元,深受苏区人民特别是青年男女的拥护。正如毛泽东同志所指出的:“就拿婚姻制度一件事来说,苏维埃区域与国民党区域,也是两个绝对相反的世界。”

3)立法要坚持从实际出发

苏维埃时期立法工作十分注重从实际出发。比如,当时制定的《夜校办法大纲》规定,夜校“必须设在人口比较集中的地方,务使学生到校的路程不致太远,最好每村设立一个或几个”“要做到每晚上课一小时,落雨落雪时可改为日间上课”。这充分考虑到了群众参加学习的现实困难,以方便群众就近学习为前提,且不妨碍群众的生产和工作,因此深受群众欢迎。苏区群众评价说“夜学顶好”,极大地推动了扫盲教育的发展。

4)立法要坚持简练管用

苏维埃时期制定的法律法令条例,考虑到当时群众的文化水平,在体例结构、文字表述等方面都做到浅显易懂,力争使广大群众能看懂、能遵守。比如,《宪法大纲》除前言外仅有172602个字,却非常明确地规定了中华苏维埃共和国的任务、国家的性质、最高权力机构、地方政权机构、中华苏维埃区域的公民所享有的权利和应尽的义务等。又如,《小学教员优待条例》中类似“乡苏维埃应发动群众帮助小学教员耕田,与苏维埃工作人员同等待遇”的规定,表述十分朴实,没有空话、套话,而且全文只有9条仅583字。所以说,简练管用是苏维埃时期立法工作的大明显特点。

初步配套的法律体系的形成,在一定程度上满足了苏维埃区域军事、经济、社会和群众生活对法律的需要,为巩固苏维埃政权、保证革命战争胜利发挥了重要作用。今天我国法律体系中许多独具特色的制度设计和原则,能从中华苏维埃共和国的立法实践中找到源头。

(四)推动了地方苏维埃建设的生动实践

在中央苏区和其他苏区的创建和发展中,在建立红色政权、探索革命道路实践中,涌现了“模范兴国”“瑞金模范县”赣东北“苏维埃模范省”等先进典型,“其他如福建的上杭长汀永定等县的一些地方,粵赣的西江等地方,湘赣的茶陵永新吉安等县一些地方,湘鄂赣的阳新一些地方,以及江西还有许多县里的区乡,加上瑞金直属县,他们都有进步的苏维埃工作”。在苏维埃中央政府的统一领导下,瑞金等地方苏维埃卓有成效的工作,使苏维埃代表大会从制度设计转化为具体实践,为苏区人民行使民主权利进行了有效启蒙,为人民代表大会制度形成和发展提供了宝贵经验。

在中央苏区,作为党中央第一代领导集体重要成员的邓小平同志,是坚决拥护、忠实执行毛泽东正确路线的代表人物。当时他担任瑞金县委书记,为全国苏维埃代表大会召开、苏维埃共和国创立进行了卓有成效的工作,作出了历史性贡献。因此,邓小平同志是苏维埃代表大会制度奠基和开创的伟大参与者践行者。

1. 为定都瑞金创造了良好条件

邓小平同志初到瑞金时,全县“肃反”工作步入误区,县苏工作陷入停顿,干部群众情绪低落。邓小平同志深人实际调查,在赣东特委支持下,公审并处决了民愤极大的原瑞金县委书记李添富等人,纠正了瑞金肃“社会民主党”的错误;召开瑞金县第三次苏维埃代表大会,选举了新一届县苏维埃领导人,通过建立健全县属司法裁判机构,对拘捕、传讯、审判权限作了严格规定,迅速扭转瑞金因肃“社会民主党”导致的严重混乱局面,瑞金成为根据地最巩固坚强的中心腹地。

19319月,第三次反“围剿”胜利后,毛泽东、朱德率红一方面军到达瑞金。邓小平向他们汇报了瑞金的情况,毛泽东、朱德等听完汇报后,认为可以“在叶坪村召开中华苏维埃第一次全国代表大会,建立苏维埃临时中央政府。”中央根据毛泽东等人的建议,决定将“一苏大会”放在瑞金召开,并确定瑞金为中华苏维埃共和国的首都。

 

为什么选择定都瑞金并作为两次苏维埃全国代表大会的地点?

第一,从当时战争总体态势看,19319月,国民党第三次“围剿”被红军粉碎后,蒋介石为集中兵力应付第二次蒋桂战争,巩固内部统治,不得不命令参加“围剿”的中央苏区各路兵力分别退守苏区周围,对红军采取守势,这为苏区发展提供了有力客观条件。

第二,从当时周围环境和红军行动部署看,苏区中央局和红一方面军总部在瑞金居中指挥,成为当时的红军军事行动指挥的中心,在军事斗争摆在一切工作首位的战争年代,瑞金自然成为召开苏维埃全国代表大会的合适地点。

第三,从当时瑞金良好的自身条件看,时任瑞金县委书记的邓小平同志开展了一系列卓有成效的工作,瑞金已经是全红县,土地改革基本完成,广大群众斗争热情空前高涨,让瑞金具有了良好的基础。

2. 为“一苏大会”顺利召开提供了坚强保障

邓小平同志积极主动参与“一苏大会”的各项筹备工作,精心筹划会址选择和代表接待等工作。经过反复勘查,邓小平同志认为叶坪村位于城郊,较为隐蔽,报经中央同意后,将会场设在此处。为保障“一苏大会”600多名代表的食宿、接待等各项任务,邓小平和县苏维埃政府的同志竭尽全力为大会筹备了足够物资;与专门负责大会代表膳宿的康克清、贺子珍等一道,深入叶坪、洋溪、黄埠头、合龙沙洲坝等乡村,察看、落实代表住宿地点;还组织了规模宏大的群众庆祝活动和提灯晚会,出色完成了各项后勤保障工作,受到了毛泽东等人的高度赞誉。

3. 为地方苏维埃建设做出了榜样

瑞金作为红色首都,其工作开展如何,不仅直接关系到党政军最高首脑机关的正常运作,也是各地方苏维埃关注的焦点。邓小平同志主政瑞金期间,认真组织苏维埃代表选举,两次召开县苏大会,注重保障和落实群众的民主权利。他积极推行毛泽东同志正确的土地革命路线,深入开展土地革命,大大激发了群众发展生产的积极性,从而繁荣了苏区经济,使瑞金各项工作走在全苏区的第一方阵。瑞金苏维埃政权建设工作卓有成效,成为地方苏维埃建设的模范,特别是纠正乱肃“社会民主党”的错误,为邓小平同志关于坚持人民代表大会制度思想中“民主”“法治”观念的形成提供了最初的实践经验。

尽管全国苏维埃代表大会探索实践的时间并不长,地域也有限,但它当初确立的规则体系、组织体系和权力结构,为人民代表大会制度所继承和发展,形成了我国根本政治制度独特的制度内涵,在党的政权建设史上留下了深深的烙印。因此,我们党探索实践的苏维埃代表大会制度是人民代表大会制度的源头和雏形,“人民代表大会制度从瑞金走来”,江西瑞金是人民代表大会制度的初始发祥地。

 

 

来源:《人民代表大会制度从这里走来》 中国人民代表大会制度理论研究会编写  中国民主法制出版社出版

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